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中美贸易摩擦向多边扩展,国际补贴新规如何接招?

文 | 姚曦 徐奇渊
 
中美贸易冲突已经持续一年,冲突延续中有一些新变化。特别是冲突范围已经开始由双边向多边蔓延,这种趋势值得中国引起警惕。
 
3月24日,在美国策动下,泛美开发银行(IADB)宣布取消原定于3月28日在成都举办的60届年会。此外,美国还试图通过IMF和G20东京峰会,对中国的经常账户顺差进一步施压。在经贸规则领域,美国正在基于多边贸易体制WTO,通过国际补贴规则的修订对中国施压。
 
中美贸易摩擦正在向多边延伸
 
2018年以来,美欧日发布5份联合声明,表明了共同推进国际补贴规则改革的意图。在2019年1月的联合声明中,三方表态将于接下来的春季完成补贴新规则的制订工作,并吸纳其他WTO主要成员方加入。2019年1月,美国还向WTO提出了针对中国补贴问题的70项质疑。国际产业补贴规则的调整,矛头直指中国。
 
特别要注意到,美欧日联合声明的美方牵头人是贸易代表罗伯特·莱特希泽,他同时也担任当前中美经贸谈判的美方牵头人。与注重实际利益的特朗普不同,法律专业出身的莱特希泽,他的终极目标是:使用国际经贸规则对中国的“非市场导向”政策形成合围,并进一步孤立中国。
 
在此背景下,补贴新规将通过双边和多边渠道,同时对中国形成一定压力:一方面,这对当前中美经贸谈判构成了新的压力。美方在中美谈判中所强调的:结构性调整、最终谈判结果的可执行性等等,都与本轮补贴规则的新动向息息相关。
 
另一方面,这也是WTO进一步改革的核心议题。虽然特朗普动辄扬言退出WTO,但其真实意图有二,一是通过区域自贸协定围堵中国,例如《美墨加协定》的“毒丸条款”;二是通过推进有利于自身的多边体制改革,从而在WTO框架下攫取实惠。若要推动WTO改革,补贴规则和国有企业两大问题,正是美欧日和中印之间争议的焦点。中国诚应未雨绸缪,尽早启动国内市场化改革,而不是在现实国际压力不可回转之时,再疲于应付。
 
国际补贴规则新动向:直指国有企业、扩大补贴定义范围
 
欧盟和日本即想通过中国平衡和牵制美国,又想联合美国修订国际贸易规则来对中国提出新的约束条件。2018年以来,美欧日的5轮联合声明中,三方对国际补贴规则的共同诉求,相当一部分内容直指国有企业问题,并且扩大了补贴的界定范围。这些新动向不但在多边层面,而且反过来也在双边谈判层面对中国形成一定压力。这些新动向包括:
 
1.补贴规则修订诉求,剑指国有企业
 
此次,美欧日联合声明中最主要的诉求,就是在现行WTO多边补贴规则中,纳入国有企业问题。在美国向WTO提出针对中国补贴的70项质疑中,约三分之一与国有企业相关。美欧日希望调整现行国际补贴规则的主要原因,还是非市场导向政策和国有企业的不满。
 
奥巴马政府以来,美国就积极推行国有企业竞争中性规则。在2018年特朗普政府签订的《美墨加协定》中,美国也加入了国有企业条款。但是,由于国有企业条款的高标准,很难与中国达成有约束力的贸易投资协定。2018年以来,美国转换发力点,开始在多边机制WTO下,积极推进补贴规则改革,纳入国有企业问题。
 
2.修订公共机构认定标准,补贴行为将不可避免地卷入国有企业
 
一直以来,WTO规则并不歧视国有企业,可以说是所有制中立的。而美欧日推动补贴规则改革的重要目标,就是重新商定WTO规则下的公共机构认定标准。如果将国有企业、国有商业银行认定为公共机构,则其向下游企业提供货物或服务、向其他企业提供贷款或参股的行为,都将构成补贴。在此基础上,受到补贴的企业(通常是国有企业),将受到制裁。
 
从以往案例来看,在WTO争端解决实践中,基本确立了对于中国较为有利的认定标准。但是,在目前美日欧的联合推动下,这种局面可能会受到冲击。
 
3.补贴范围界定:从财政行为扩大至金融领域
 
以往WTO规则认定的补贴,主要是财政补贴,例如财政贴息、税收补贴、进出口补贴等。2018年9月的美欧日联合声明,则将补贴范围扩大到了金融领域:(1)国有银行提供的借贷与公司资信不符,以及可能存在的政府隐性担保问题;(2)政府主导的基金进行非商业考虑的股权投资;(3)非商业考虑的债转股。上述三种情况的资金来源涉及到了银行、产业基金。这与《美墨加协定》中的国有企业条款内容一致。
 
在美国向WTO提出针对中国补贴的70项质疑中,也多次提出与政府引导基金相关的问题,比如中国为何不汇报关于国家集成电路产业投资基金的信息?中国还有哪些政府引导基金?中国如何决定哪些产业、哪些企业可以获得政府引导基金的支持?在政府引导基金中,私人投资者与政府类投资者的行动是否完全一致?
 
4.新能源补贴定价:关注是否一视同仁
 
2018年9月的美欧日联合声明,新加入了对能源补贴定价的考虑。从针对中国补贴的70项质疑中可以看出,美方关切是,中国对可再生能源、新能源的补贴定价,以及相关进口产品是否可以享受到同类补贴政策。
 
新能源补贴具有WTO规则中“不可诉补贴”的特征。但是“不可诉补贴”制度已经失效,新能源补贴仍可能构成“禁止性补贴”或者“可诉性补贴”。近年来,涉及新能源补贴的贸易争端越来越多。中国就属于涉案较多国家,风能、太阳能光伏产品都遭受过反补贴调查。
 
5.补贴导致的产能过剩:直指高科技产业
 
美欧日对补贴规则的另一个诉求,就是希望构建新规则,对补贴导致的产能过剩提供有针对性的救济措施。从对中国补贴的70项质疑中可看出,美方关注的主要是,战略新兴产业、以及与中国制造2025相关的产业等高科技产业。
 
事实上,在现行WTO规则下,就可以通过征收反补贴税的形式,对产能过剩实施贸易救济。但美欧日仍然强调了产能过剩和针对性救济措施,主要还是为了保持自身在高科技产业中的全球主导地位。该诉求也对中国的产业政策具有直接压力。
 
中国坚守底线,放手推动符合中国利益的改革
 
在参与国际经贸规则改革的过程中,中国应牢牢坚守底线,“该改的、能改的我们坚决改,不该改的、不能改的坚决不改”。与此同时,中国也需明确认识到自己的核心利益,“要坚决破除一切妨碍发展的体制机制障碍和利益固化藩篱,加快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型”。由此出发点看,我们也要对国际经贸规则的变化进行客观、理性分析,放手推动符合中国利益的改革。从积极应对国际补贴规则新动向看,中国应推动以下方面的改革:
 
1.国有企业:分类施策,启动“竞争中性”改革
 
近期国际补贴规则的新动向,虽然名义上仍然针对补贴规则,但根本上是针对非市场导向政策和国有企业。因此仅改革补贴政策,无法根本解决问题。中国应尽快在国有企业分类改革的基础上,启动“竞争中性”改革。
 
分类推进国有企业改革,有现成方案可循。十八届三中全会提出“准确界定不同国有企业功能”,之后中央于2015年印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》。基于此,可将国有企业分为公益类和商业类。其中前者获得适度补贴具有其合理性,而后者则可遵循竞争中性原则,实行商业化运作。
 
中国所处的经济发展阶段,已经可以接受“竞争中性”改革,并且会从中获益。近年来国有企业生产经营效率大幅提升,有能力参与市场公平竞争。落实好我国新近出台的公平竞争审查制度,引入国有企业“竞争中性”规则,有利于缓解国企在国际竞争中面临的压力。同时,这也有利于提高民企的投资积极性、增加外企的获得感。在政策实施方面,可以由易到难,先行在税收中立、约束补贴和政府采购方面有所突破,再逐步实现融资中立、监管中立等。
 
2.加快经济干预方式从产业政策向竞争政策转型
 
中国应加快经济干预方式的转型。国际上竞争政策由来已久,最早的竞争法可追溯到1890年美国的《谢尔曼法》(Sherman Act)。经过100多年的发展,竞争政策已经成为各个发达国家市场经济的重要组成部分,上世纪80年代后期以来,发展中国家的竞争政策立法也大大加快。目前,竞争政策已经成为国际上干预市场竞争的通行方式。在竞争政策领域,我国尚处起步阶段,竞争立法起步较晚,法律框架在近20多年才逐步完善。我国企业的相关法律意识淡薄,这使得中国企业在强调竞争规则的国际市场中处境不利。
 
中国应借鉴国际经验。日本和韩国也曾使用产业政策,有效推动了产业升级和经济增长。但东亚金融危机后,日韩认识到,随着市场发育的逐渐完善,政府职能应当从经济活动的干预者转变为竞争秩序的维护者。此后,日韩着力进行改革,正在实现从产业政策向竞争政策转型。
 
3.推动金融市场公平竞争改革
 
美日欧在金融补贴领域的部分改革诉求,符合中国自身改革取向,可以考虑接受。例如,借贷过程中存在政府隐性担保,产业基金的“明股实债”模式,都是中国亟待解决的结构性问题。即使内外诉求一致,中国要实现这一目标,也需要一个过渡时期。同时,对于“非商业”考虑的股权投资、“非商业”考虑的债转股,需要对“非商业”的标准给予澄清,并力争提出对中国有利的界定。“非商业”标准的界定,很可能也将围绕中国产业政策的合理性展开激烈争论。
 
4 打破能源领域行政性垄断,消除能源价格结构性失衡
 
从长期来看,要优化我国能源结构,实现能源的可持续发展,必须鼓励可再生能源。近二十年来,我国在为各类可再生能源提供补贴和价格优惠上做出很多努力,成绩突出。但是,随着可再生能源利用规模的扩大,仅依靠电价和财政补贴已经开始呈现出资金不足、流程复杂等问题,长期看难以持续。
 
从传统化石能源和新能源两者的价格互动关系看,如果传统能源领域存在较多行政垄断、价格管制,同时缺乏环境治理,则化石能源的价格将出现扭曲,不能正确反映其资源稀缺性和外部性成本。相应地,可再生能源价格也无法充分体现其竞争力,从而难以吸引足够的资金和技术投入。可见,打破传统能源行业的行政垄断,推动征收环境税,将有力推动新能源行业发展,也可以缓解我国可再生能源补贴所遭受的国际压力。
 
5.明确补贴授予标准,提高补贴政策透明度
 
在针对中国补贴的70项质疑中,美国提出了大量质疑,认为中国现行补贴政策文件中缺乏补贴授予标准,补贴政策的透明度较低。中国可以梳理现行补贴政策,提高政策透明度,具体可采取以下措施:明确各类所有制企业在获得补贴方面有同等待遇;在政策文件中明确各项补贴的授予标准,即何种产业、何种企业和机构可以享受该项补贴;明确补贴程序。特定产业、企业和机构可以享受多长时间的补贴,这种补贴是否有退出机制等;信息公开。可以建立全国补贴政策公告网站,贯通各政府部门、各层级政府,方便企业了解现行补贴政策,也方便政府内部的信息沟通。
 
本文首刊于2019年4月15日出版的《财经》杂志
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