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荐书|从关税战“后门”一窥全球产业链的纠葛


《关税排除机制的政治经济学分析》    姚曦 著

 

序      言

从关税战“后门”一窥全球产业链的纠葛

 

文|徐奇渊

 

网络安全领域经常会提到“后门”的概念,也就是硬件制造、软件设计中存在的漏洞。在政策制定过程中,政府为了留有一定余地、保持政策的主动性,有时候也会给出一些例外,尤其是当这种政策涉及面广泛、影响巨大的时候。

 

在国际经济贸易领域,关税的征收也有个“后门”——关税排除,不过这个“后门”的机制化和广泛使用,是从2018年中美贸易摩擦之后才正式开始的。

 

2018年以来,在中美贸易摩擦的背景下,美国单方面对中国加征关税涉及商品的金额高达3700亿美元,这极大地刷新了历史上数百亿美元的关税战金额记录。

 

在“杀敌一千、自损八百”的过程中,为了减少对自身经济的负面冲击,美国贸易代表办公室(USTR)在2018年首次对华加征关税之时就随之推出了关税排除机制。

 

正如我的同事姚曦博士在她的新书《关税排除机制的政治经济学分析》中所言:关税排除机制是全球产业链深度嵌入的产物,由关税叠加排除机制造成的选择性加征关税结果,为一窥全球产业链的纠葛提供了绝佳途径。

 

01

纠葛之一:为什么要留足“后门”?
 

2018年7月、8月,美国分别对中国出口的340亿美元、160亿美元商品额外加征了25%的关税。在对这两批清单的处理中,美国USTR分别收到了来自1221、459家企业的10814、2869份排除申请,其中被批准的排除申请占比分别为33.8%、37.4%,被排除的金额占比也相当可观。因此,这个“后门”对关税率起到了切实有效的下调作用。

 

这使我想起2015年访问新西兰奥克兰大学时听过的一则趣闻,这是与中国电影界渊源颇深的历史学教授克拉克告诉我的。20世纪50年代,新西兰出口到美国的一种水果——猕猴桃在出口美国时遇到了前所未有的困难。由于猕猴桃发源于中国,所以猕猴桃最早被翻译为Chinese Gooseberry。但是当时爆发了朝鲜战争,美国对带有Chinese字眼的产品特别忌讳,同时美国还对浆果(berry)类产品加征了额外的关税。聪明的新西兰人灵机一动,把商品名称作了修改,用新西兰的国鸟Kiwi鸟来代替Chinese,用水果(Fruit)代替浆果(berry),从而产生了“奇异果”(Kiwi Fruit)的名称。这一做法很好地解决了对美国的出口问题,也避免了额外的关税。

 

可是,美国商务部的官员真的这么傻,分不清Chinese Gooseberry和Kiwi Fruit的区别吗?

 

当然不是。

 

事实上,对于当时信仰自由贸易的美国商务部官员而言,推出贸易壁垒政策是对国内民粹主义压力的一种无奈的响应,而对Kiwi Fruit的“善意误解”则是对民粹主义压力的一种纠偏。

 

关税排除措施也有类似的作用,即为加征关税的冲击提供了缓冲机制。在此过程中,一些信仰自由贸易的官员可以有相当大的政策空间加以利用。这在一定程度上可以解释,为什么加征关税之后还要留足“后门”。

 

基于这样一种认识,我们团队,包括本书作者姚曦博士在内,一度认为美国在第三、四批关税清单的产品中会采取更高的关税排除比例,从而进一步降低实际有效的关税率。

 

因为第三、四批关税涉及商品的金额更高,分别达到2000亿美元、1200亿美元,而且清单商品的平均对华依赖度大幅高于第一、二批产品。

 

同时,基于第一、二批清单产品的排除比例已经较高,因此我们一度乐观地预期,第三、四批关税排除比例会更高,但遗憾的是实际情况并非如此。在关税战推进的过程中,我们发现美国关税的“后门”越留越小。这也推动我们进行不断的反思。

 

另外,在对关税排除的跟踪研究中,我们对注塑模具、客车四缸发动机、印刷电路板、滚珠轴承等产品进行了调研和案例分析,本书也对这些案例进行了详细介绍。

 

通过这些案例我们发现,美国针对不同类别商品拒绝排除的逻辑有所不同,其作用除了前面提到的为关税冲击提供缓冲机制之外,事实上关税排除也可以起到对中国产业发展的引导和塑造作用,压制中国战略性产业发展,甚至将中国产业链锁定在低端。

 

02

纠葛之二:为什么要把“后门”留小?

 

2018年9月、2019年9月,美国第三、四批关税清单出台,涉及从中国进口的金额分别为2000亿美元、1200亿美元,额外加征的关税率分别为10%和15%,之后的2019年5月和2020年2月,两者关税率分别调整到了25%和7.5%。

 

这两次加征关税涉及金额在历史上前所未有,中美关税战进入了白热化阶段。因为第三、四批产品的平均对华依赖度大幅上升,而且本身金额巨大,这也意味着美国更加难以找到可以替代的进口来源。

 

因此我们曾经预期,第三、四批产品的关税排除比率会在第一、二批相当可观的基础上进一步显著提升;但是更高的关税排除比率并没有发生。

 

其中,第三批清单的排除过程中,美国USTR收到了30283家企业的排除申请,但是被批准的申请占比只有4.9%,远远低于第一、二批的通过比率33.8%、37.4%。

 

考虑到清单3的金额有2000亿、税率为25%,在当时来看这一结果确实对中美双边贸易会产生很大影响。

 

另外,从各种测算指标来看,清单4的排除申请通过比率也同样不乐观。可见,第三、四批关税清单中的“后门”越留越小了。不仅如此,在关税排除一年期限到期之后,相当比例的商品也没有获得延期。

 

本书的分析指出:2020年以来,2500亿清单(前三批清单)中的相当一部分排除商品未获得延期,恢复了加征关税。刨除未获得排除延期的商品,截至2020年8月底,2500亿清单产品的排除金额占比下降至0.9%-28.7%,这比排除到期之前的排除比例区间(1.5%-45.6%)明显收紧了。

 

这一现象表明:美国对华贸易/经济脱钩的决心非常明确,并且在稳步推进中,排除机制只是权宜之计。同时,正如美方智库机构向我们介绍的,现在美国USTR那些设计、执行排除机制的官员并不是经济学家——通常经济学家会更多倾向于自由贸易的信仰、更多理解关税扭曲带来的福利损失——而是律师。

 

对于那些海量的排除申请,律师的视角显然与经济学家完全不同。在此我并不是想在道德或技术层面给经济学家和律师两个群体之间划上一道鸿沟,但是时任美国USTR代表的莱特希泽在美国律所与中国企业打交道的不愉快经历及其心理阴影面积,肯定对他的律师同事们产生了比较广泛的负面影响。当然这和整体上美国对华政策的舆论环境也有关系。

 

总之,结果就是“后门”越留越小了,这种行为显示出的偏好说明,美国USTR及美国政府倾向于推动中美脱钩,这显然不是我们希望看到的、而且是我们应当尽力避免的情况。

 

本书的进一步研究发现:在美国使用关税、关税排除的政策组合推动脱钩的过程中,供应链的复杂性比对华依赖度更加重要。也就是说,相对而言,关税排除审批会更加青睐于供应链具有高度复杂性的产品,而对于对华依赖度则并不十分看重。

 

从500亿(前两批)清单来看,生产技术更复杂、供应链条更长,短时间寻找替代品较为不易的行业,排除比例较高。而进口金额上的对华依赖度,这只是次要考虑。本书也对这些内容进行了详尽的分析和研究。

 

03

纠葛之三:为什么有时候需要将“后门”扩大?

 

从前文分析可以看到,对于美国的对华战略,我们不能抱有幻想。但是,在特定条件下,考虑到美国的自身利益等因素,关税排除的“后门”仍可能会有所扩大。

 

因为美国的不同阶层、不同部门也有不同的利益。这里再举一个例子:一家重要的中国科技企业被美国列入出口管制制裁名单之后,开始的时候其申请从美国进口的产品只有10%获得了出口管制的豁免,后来找到美国律所积极斡旋之后,其申请进口的产品有50%都获得了豁免。

 

所以说即使中美贸易关系异常艰难,但在边际上也存有一定的空间,必要的时候也需要对利益进行争取和捍卫。

 

2021年上半年以来,美国通货膨胀压力显著上升,这已经在相当程度上影响到了美国民众对拜登政府的支持率。

 

美国财政部长珍妮特·耶伦(Janet L. Yellen)曾多次批评对华加征关税的政策,她认为进口关税会增加国内市场上的商品价格,增加消费者和企业的费用,因此降低关税会起到减轻通货膨胀压力的效果。之后希拉里·克林顿也在公开场合对关税政策发表过批评。

 

2020年,Mary Amiti, Stephen J. Redding, David E. Weinstein三位经济学家在国民经济研究局(NBER)的工作论文测算显示,美国加征的关税“几乎全部(almost entirely)转嫁给了美国企业和消费者”。美国其他经济学家的研究也基本都支持这一结论。2019年,我们团队在浙江、福建一带对出口企业进行了调研,结果虽然没有美国经济学家说的那么极端,但总体上观点也比较一致。

 

2021年下半年美国居民消费价格指数(CPI)通胀率维持在5%以上,美联储和美国政府继续对市场做心理按摩,并坚称物价上涨是暂时性的。

 

在国际场合的联合声明讨论环节,直到2021年中期美联储代表也坚称面临的是物价压力(price pressure),而不是通货膨胀(inflation)压力。

 

但之后通胀压力进一步上升,在2021年10月突破了6%,并向7%挺进。在此过程中,美联储对通胀压力的判断也不断改口,货币政策在2021年11月快速进入了量化宽松的退出阶段。

 

而在美国全面调降对华关税难度较大的背景下,美国贸易代表戴琪(Katherine Tai)于2021年10月在美国战略与国际问题研究中心(CSIS)的讲话中表示,美方将重启“有针对性的关税排除程序(Targeted Tariff Exclusions Process)”。该声明被认为释放了缓和中美贸易关系的信号。

 

但从USTR后来公布的具体方案来看,美方只是要对此前授予排除并获得过延期的商品(也已经过期)进行重新审核

 

根据USTR的说法,此前授予排除的商品超过2200项,而只有549项获得过延期。也即是说,这549项商品是此次“有针对性的关税排除程序”的审核范围;而此前没有被授予排除和被授予排除但未获延期的商品,将仍然没有被排除加征关税的机会。

 

该措施的信号意义大于其实际经济意义。

 

2022年3月23日,美国政府宣布对其中352项中国产品恢复关税排除。这一政策的性质,是对原先明显缩小的“后门”又有所恢复,当然其出发点是美国自身的利益考虑。

 

2021年12月以来,美国通胀率突破7%,并且在2022年2月达到7.9%,到6月美国通胀率已经突破了9%。在俄乌冲突和新冠肺炎疫情对全球供应链的进一步扰动之下,疫情冲击带来的劳动意愿下降,前期流动性带来的房价上涨等因素支撑之下,美国通胀率还将持续高涨。

 

预计美国的高通胀压力将至少维持到2022年末,甚至不排除还将持续相当长一段时间,因为美国等国家去全球化的政策努力本身就是推升“滞胀”的重要趋势性因素。

 

在此背景下,实质性地下调对华关税,对美国来说越来越成为一个有吸引力的方案。

 

不过扩大对中国关税的排除比率也面临一定政治压力,但是与直接全面下调对华关税相比,扩大关税排除的政治压力显然更低、也更具权宜之计的色彩,同时也符合美国平抑物价的努力方向。

 

因此对于关税排除“后门”以某种形式的扩大,虽然不十分乐观,但仍然有一定希望。这方面的政策也具有一定的风向标意义——中美相互的关税排除扩大,在一定程度上也可以成为两国在经贸领域释放善意、进入良性互动的一个阶段性起点。

 

综上,我们通过关税排除这个“后门”,已经一窥了中美在全球产业链当中的三类纠葛。

 

事实上这个“后门”还可以帮助我们观察更多的复杂纠葛:由于关税排除机制往往是由企业申请、相关政府部门进行审批,其真实执行情况也为研究美国内部的利益集团问题、外部的地缘政治问题提供了绝佳案例。

 

另外,如果转而从中国视角出发来观察关税排除又会有一些不同的分析结论。这在本书的研究中也都有详尽阐述。

 

看到这里,读者应该已经发现,关税排除的研究有两个重要特征:

 

第一,关税排除是贸易冲突理论的重要视角。在过去全球化高歌猛进的时代,虽然偶尔也有局部的贸易摩擦和关税冲突,但一般范围小、烈度低。而在中美贸易的全面冲突之下,关税排除这一政策工具应运而生。在贸易冲突理论地位迅速上升的同时,关税排除也成为贸易冲突理论的重要分析角度,值得国际经济研究者继续深入研究。

 

第二,关税排除的研究需要跨学科的视角。不仅涉及国际贸易,还涉及国际政治经济学的新视角。这也是本书书名中所强调的角度。在本书中,作者分析美国对华关税及排除措施时发现,传统贸易政策的政治经济学分析框架失灵,无法完全解释中美贸易摩擦。在美国对华加征关税及其排除机制当中,贸易政策的推动者、受益者与政策制定者之间,存在贸易政策需求、供给不匹配的问题,这表明美国压制中国的战略目标已经凌驾于追求经济效率和满足选民利益之上。

 

因此跨学科视角对于关税排除的研究非常重要。幸运的是,我们所在的中国社会科学院世界经济与政治研究所为这种跨学科研究提供了很好的土壤。2018年中美经贸冲突爆发以来,我们团队从贸易、金融、投资、科技、发展和国际关系等诸多领域持续跟踪,进行了大量卓有成效的研究工作。姚曦博士在其中的关税、科技、竞争中性等领域的研究工作非常突出,成为我们中美经贸问题研究团队的骨干之一。这本书也是姚曦博士在关税排除领域工作成果的阶段性呈现,对于国际经贸冲突领域的理论探索、政策研究都具有相当重要的参考价值。最后,我要祝贺本书的出版,并期待姚曦博士在这一领域取得更多的研究成果。

 



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