回顾过去四年，供给侧结构性改革在2016年和2017年以去产能为工作重心，2018年和2019年则以去杠杆、防风险为首要任务。从2019年12月中央经济工作会议的内容来看，去杠杆的色彩悄然淡出、暂告一段落，供给侧结构性改革的重点将转向“补短板、强弱项”。

 

去杠杆的工作取得关键进展、金融风险有效防控

 

本次经济工作会议再次强调，坚决打赢三大攻坚战，全面做好“六稳”工作，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定。同时也指出，三大攻坚战取得了关键进展，金融风险有效防控，我国金融体系总体健康，具备化解各类风险的能力。

 

2019年6月，在上海举办的陆家嘴论坛中，国务院副总理刘鹤也曾表示，中国的宏观杠杆率高速增长势头已得到了初步遏制。根据社科院国家金融与发展实验室的数据，2012年至2016年期间，中国实体经济的宏观杠杆率每年上升幅度都在10个百分点以上。2011年末，中国的宏观杠杆率为177.2%，2016年末，该杠杆率已经达到240.2%，5年间上升了63个百分点。2017年以来，这种势头得到了遏制，宏观杠杆率的上升明显趋于缓和。2019年3季度末，中国宏观杠杆率为251.2%,过去近3年间温和上升了11个百分点。

 

不过，我国宏观杠杆率仍然存在一些结构性问题，而且在去杠杆的过程中也暴露出了一些风险和问题，因此经济工作会议也强调：要保持宏观杠杆率基本稳定，压实各方责任。但不可否认的是，去杠杆工作已经取得关键进展。当前，我们面临国内外风险挑战明显上升的复杂局面，在此背景下，经济工作会议特别强调未来的工作，应继续抓重点、补短板、强弱项，确保全面建成小康社会。

 

相较而言，去产能、去杠杆是做减法，而补短板则是做加法。将供给侧结构性改革与需求端的宏观调控有机结合起来，这是有效应对当前经济下行压力的重要政策出发点。

 

经济工作中形成的四点重要认识

 

经济工作会议指出，“在工作中，我们形成一些重要认识”，具体分为四个方面：稳健把握宏观政策的逆周期调节力度；加强全局观念；通过改革破除体制机制障碍；强化风险意识。这四方面的重要认识，是在过去工作中形成的，同时也将对未来的工作起到校正和指导作用。在经济工作会议的新闻通稿中，很多内容、工作思路，都贯穿体现了这四个方面的重要认识。

 

其中的第一点最为重要。这一点强调，“必须科学稳健把握宏观政策逆周期调节力度，增强微观主体活力，把供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程”。这一认识，避免了供给侧结构性改革、需求端宏观调控两者的绝对对立，并且将两者放在了辩证统一的框架当中。

 

经济工作会议同时指出，当下我国面临复杂的国内外挑战，经济下行压力加大。在此背景下，逆周期调节的宏观政策在整体上必然是扩张性的。同时，结合“将供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程”的表述，这表明，供给侧结构性改革将转向做加法为主，从而与逆周期调节的宏观政策同向、一致发力。在此背景下，经济工作会议指出要继续抓重点、补短板、强弱项。

 

不过另一方面，第一点认识也强调，科学稳健把握宏观政策的调节力度，增强微观主体活力，同时也强调供给侧结构性改革。这表明，即使政策更加强调扩张性的逆周期调节，首先仍需要保持政策的稳健性，其次应更多结合供给侧改革，使得扩张性的宏观经济政策更为有效、具有可持续性。

 

如何将“供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程”？

 

经济工作会议强调了2020年的重点工作，其中在宏观调控部分具体提到：财政政策、货币政策要同消费、投资、就业、产业、区域等政策形成合力，引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，促进产业和消费“双升级”。

 

可见，先进制造、民生建设、基建设施等领域，这三个方面将成为供给侧结构性改革与需求端宏观调控的契合点。这些领域的投资，在短期将提振总需求、并带来乘数效应，在中长期将进一步形成有效供给、创造就业，并提升增长潜力。而这些领域的投资，需要财政政策、货币政策、产业政策、区域政策，以及消费和投资政策的共同协调、形成合力。这就提出了要求，需要同时认真领会四个重要认识中的其他方面，必须加强全局观念、从系统论出发优化经济治理方式；以及通过改革破除障碍、激活蛰伏的发展潜能。

 

那么先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，有哪些重点突破口？

 

其一，在先进制造业方面，经济工作会议强调，要支持战略性产业发展，支持加大设备更新和技改投入，推进传统产业优化升级。同时，要健全体制机制，打造一批有国际竞争力先进制造业集群，提升产业基础能力和产业链现代化水平。

 

供给侧结构性改革本身有破有立。破的是去产能，淘汰过剩、落后、过载产能；立的是补短板，补先进制造业、补战略性产业的短板。很多传统产业领域曾经存在较为严重的产能过剩问题，至今在某些产业领域这一问题也仍然存在，因此去产能成为解决这些问题的重要政策抓手。

 

而去产能已经取得了历史性的进展，在供给侧结构性改革转向“补短板、强弱项”的背景下，先进制造业将成为补短板的重要方向。尤其是在中美贸易冲突的背景下，尽管关税摩擦有缓和迹象，但科技领域、尤其是先进制造业领域的卡脖子风险不容忽视。因此，不论是从发展阶段而言、而是从国际形势来看，发展战略性产业、鼓励先进制造业发展都刻不容缓。结合当前面临的经济下行压力，这也将成为财政政策、货币政策、产业政策、区域政策的一个发力点。

 

其二，民生建设方面，经济工作会议给出了两方面思路。民生建设，不能光靠政府，也可以一部分依靠市场机制来解决。一方面，要发挥政府作用保基本，注重普惠性、基础性、兜底性，做好关键时点、困难人群的基本生活保障。另一方面，又要发挥市场供给灵活性优势，更好实现社会效益和经济效益相统一。

 

经济工作会议强调，需要政府发挥作用的领域有，要稳定就业总量，改善就业结构，提升就业质量，突出抓好重点群体就业工作，确保零就业家庭动态清零。要加快补齐民生短板，有效解决进城务工人员子女上学难问题。要兜住基本生活底线，确保养老金按时足额发放，加快推进养老保险全国统筹。

 

同时，还需要发挥市场供给灵活性优势，深化医疗养老等民生服务领域市场化改革和对内对外开放，增强多层次多样化供给能力，更好实现社会效益和经济效益相统一。

 

同时，民生建设也是一个高质量发展的问题。经济工作会议指出，要重视解决好“一老一小”问题，加快建设养老服务体系，支持社会力量发展普惠托育服务，推动旅游业高质量发展，推进体育健身产业市场化发展。从经济工作的全局来看，民生建设、民生保障工作的有力推进，也将有助于产业升级、消费升级。

 

其三，在基础设施方面，经济工作会议指出：要着眼国家长远发展，加强战略性、网络型基础设施建设，推进川藏铁路等重大项目建设，稳步推进通信网络建设，加快自然灾害防治重大工程实施，加强市政管网、城市停车场、冷链物流等建设，加快农村公路、信息、水利等设施建设。

 

基础设施短板领域的建设，既离不开财政、货币政策支持，也需要与区域、产业政策形成合力。经济工作会议中提出了多项区域发展战略。2020年1月3日，中央财经委员会第六次会议还具体强调了：抓好黄河流域生态保护和高质量发展，大力推动成渝地区双城经济圈建设。其中生态环境基础设施、水利工程基础设施、交通基础设施等领域成为上述工作的重点内容。

 

总体来看，先进制造业、民生建设、基础设施三个重点领域的补短板、强弱项，符合新发展理念，有助于“解决各种不平衡和不充分的问题”，同时还能够“在供给、需求两个方面找到契合点”。一方面，这为总需求端的宏观调控给出了具体的抓手，另一方面，也将推动供给侧结构性改革，尤其是补短板问题的解决，形成高质量的供给能力。这些措施有助于“释放国内市场潜力”，也有助于同体制机制改革一道，“激活蛰伏的发展潜能”。

 

除了上述补短板措施之外，经济工作会议还特别着眼长远，强调“通过改革破除发展面临的体制机制障碍”，并且提出了许多真抓实干的改革措施、开放举措。从政策的实施以及见效周期来看，这些改革政策可能将在中长期发挥更大的影响。而在2020年，前述补短板政策将有望更快对中国经济的运行轨迹产生影响。

 

本文已经发表于《中国外汇》